Aunque desde la mitad del siglo XX las manifestaciones violentas han desafiado la capacidad institucional del Estado, hay quienes consideran que el presupuesto asignado a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional (en adelante Fuerza Pública) es demasiado alto. Frente a esta aparente paradoja, una primera tarea consiste en familiarizarnos con el presupuesto o Gasto en Fuerza Pública (GFP en adelante) y su comportamiento en el tiempo.
Haciendo un brevísimo recuento histórico del GFP en el periodo más convulsionado de la vida republicana de Colombia, comprenderemos algunos de sus factores determinantes. Para el año en el que se desencadena ‘La violencia bipartidista’, la FP contaba con 24.492 uniformados y el GFP era equivalente al 1,2% del PIB . Dicho esfuerzo presupuestal se mantuvo casi constante hasta el golpe de Estado de 1953 que ubicó en el poder al General Rojas Pinilla, momento en el que el país disponía de 33.904 uniformados.
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Durante la dictadura el esfuerzo económico en GFP alcanzó un primer pico de 2,4% del PIB en 1954, que se debilitó hasta la salida del General, llegando al 1,8% del PIB.
El GFP se mueve al ritmo del Frente Nacional y sigue un ciclo político partidista, aumentando en promedio 0,25% más con los conservadores en el poder. El surgimiento de los movimientos insurgentes que serán relevantes en las décadas siguientes (Farc, ELN, EPL y M-19) parece no haber generado reacciones políticas que se reflejen sobre el GFP, de modo que como porcentaje del PIB se mantendrá en 2,1% entre 1964 y 1970.
Hasta entonces los aumentos del GFP se reflejaron en un píe de fuerza sustancialmente mayor, mejor dotado y entrenado, alcanzando los 87.360 efectivos para ese año. En consecuencia, durante el Frente Nacional el gasto por uniformado pasó de $16,6 a $26 millones de pesos a constantes de 2000.
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Las décadas de los 70 y 80 fueron testigo de la primera oleada de modernización tecnológica de la FP y cuyos desembolsos explicarán los picos del GFP en dichos años. En 1971 se adquieren aviones de combate de alto rendimiento tipo Mirage 5 y fusiles automáticos G3. Luego vendría el turno de la Armada que en 1975 compra dos submarinos alemanes tipo 209/1200. El Ejército esperó hasta 1982 para hacerse a transportes blindados tipo Cascabél y Urutú, comprados a Brasil, que generó una breve microbonanza cafetera en compensación. En los siguientes dos años entraron en servicio corbetas misileras de fabricación alemana y en 1987 esta oleada llega a su fin con la compra de los aviones K-fir C3, la versión israelí del Mirage 5J. El píe de fuerza también aumentó, principalmente en la Policía donde el número de uniformados se incrementó un 138% mientras que en las Fuerzas Militares lo hizo en un 83%. A pesar de estas importantes adquisiciones, de que el píe de fuerza ya alcanzaba los 187.000 uniformados, y de la expansión de manifestaciones violentas por parte tanto de los insurgentes, como de los narcotraficantes con sus ejércitos privados, el GFP cerraría a finales de los 80 en 2,2% como porcentaje del PIB.
No será sino hasta la década de los 90, con la Constitución de 1991, la llegada de civiles como Ministros de Defensa y la nivelación salarial derivada de la Ley 4 de 1992, que se generará un efecto de bola de nieve en el GFP. Las adquisiciones de material bélico de las décadas anteriores no alteraron un diseño de fuerza intensivo en mano de obra. La profesionalización de los soldados cerrará el rompecabezas y pasará factura, haciendo que la presión sobre los gastos de funcionamiento pase a representar de 78% a 90% del GFP, entre 1990 y 1999.
Es así como en la década de los 90, el GFP a precios constantes de 2000 se incrementó un 145% mientras que el píe de fuerza no alcanzó a aumentar un 25% en el mismo periodo. Hasta el día de hoy esto continúa reforzando la inercia e inflexibilidad presupuestal sectorial. Al final de la década, en medio de las negociaciones con las Farc, con el ‘Plan Colombia’ en marcha y un conflicto recrudecido, el GFP como porcentaje del PIB alcanzó el 3,5%, el mayor valor del siglo XX.
Las transformaciones doctrinales y operacionales que comienzan en el gobierno de Andrés Pastrana, la ampliación de la flota de helicópteros de transporte pesado y de plataformas de inteligencia, junto con un GFP/PIB que venía en aumento y siguió incrementándose hasta 2004, brindarán el espacio propicio para que en la ‘Seguridad Democrática’ catalice estos ingredientes. En 2006 Colombia contó con un pie de fuerza de más de 391 mil efectivos y destinó $9,6 billones de pesos constantes de 2000 en GFP, equivalentes al 4% del PIB.
De cara al futuro hay que preguntarse qué tan efectivo ha sido el GFP en términos de la provisión del bien público que es su misión: la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
Gasto en Fuerza Pública como % del PIB, 1948-2006
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del DNP
John Mauro Perdomo Munévar
Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas,
Universidad Nacional de Colombia
