En la reciente Cumbre Rural de Gobernadores, el presidente de la Republica, Juan Manuel Santos, anunció el desarrollo de una nueva fase de Contratos Plan que se enfocarán a reconstruir los territorios que históricamente fueron golpeados por la violencia del conflicto armado interno. En su exposición, el primer mandatario insistió en la necesidad de construir una visión sobre la paz como un ejercicio de inversión en los territorios que tienda a reducir las brechas sociales. Esta reflexión debe servir de norte para las intervenciones que el Estado deberá hacer luego de la firma de los acuerdos.
La paz no se consigue con la firma de los acuerdos entre las guerrillas y el gobierno. Aunque esta pareciera una afirmación simplista. Algunos sectores del poder y orientadores de opinión nacional le confieren a los acuerdos una capacidad casi maravillosa de eliminar los conflictos sociales que han azotado el país, y que se encuentran entre las causas estructurales de la guerra interna que nos ha desangrado durante los últimos cincuenta años.
La paz demanda un largo proceso de reacondicionamiento institucional del Estado que permita honrar los compromisos suscritos. Más y mejor Estado son las condiciones necesarias para garantizar la paz que debe vivirse en los territorios.
Hasta ahora nos hemos concentrado mucho en la mecánica de la negociación, incluidos los sobresaltos de ánimo de las partes, y hemos descuidado la necesaria reformulación de la acción estatal. Un primer punto que debería preocuparnos, pero que no tuvo la importancia necesaria en la mesa de conversaciones, es el problema del ordenamiento territorial.
La organización del territorio nacional responde a un arreglo de poder de principios del siglo pasado que solo ha sufrido muy leves modificaciones. Ni siquiera en la ANC, que produjo la Constitución de 1991, el tema logró el consenso necesario para adoptar una reforma profunda que permitiera salir del atolladero que ha producido un orden territorial anacrónico, inflexible y con seria fallas de legitimidad institucional y de representación política.
Las recomendaciones de la comisión accidental que se formó en su momento durmieron el sueño de los justos, y sirvieron apenas para sesudos análisis de expertos académicos, nunca como norte de una nueva organización territorial del país. Así, el orden territorial nunca se sincronizó con las transformaciones sociales y económicas de las poblaciones, generando contendores territoriales desconectados de las realidades políticas, simples cascarones vacíos sin capacidad de gestión y articulación entre los diversos niveles del Gobierno.
Tal vez lo que ha hecho tan refractario el orden territorial instituido ha sido su vinculación con la representación política de las entidades territoriales en el nivel nacional. La relación entre división política administrativa y circunscripciones electorales aunó los intereses políticos de las élites regionales con el mantenimiento de una estructura territorial constante.
Los feudos políticos son arreglos de poder y clientelas que solo se pueden mantener si el orden territorial no se modifica. La sobrerrepresentación política de algunas regiones, el desarrollo desigual de otras, la continuidad de castas y familias en el poder y, en general, las brechas económicas, sociales y políticas de las regiones pueden explicarse por el bajo dinamismo del orden territorial que ha permitido la privatización de la representación política en la Colombia profunda.
A esta realidad habría que sumarle la existencia de un conflicto armado prolongado que ha medrado en esta incapacidad institucional para garantizar la gestión del desarrollo nacional y en brindar una participación política equilibrada. La subversión creció en los espacios de inconformismo social que dejaba la falta de acción estatal, se nutrió del descontento social por el centralismo exagerado del poder y la inversión, y se potenció con la mezcla explosiva entre cultivos ilícitos y abandono del sector agrario.
La misma situación puede predicarse de los grupos armados delincuenciales de derecha, que vieron en la captura del poder local para defender sus intereses ilegales la manera de consolidarse y luego proyectar la conquista del poder nacional.
La implementación de los acuerdos de paz deberá tocar de alguna manera este orden territorial o por lo menos diseñar mecanismos y herramientas para superar la rigidez que lo caracteriza y que, como se ha dicho, ha impedido la reducción de las brechas políticas, económicas y sociales que han fragmentado el país y que han atizado la guerra. La oportunidad más clara en esta vía estuvo en expedición de la pasada ley de Ordenamiento Territorial, que si bien avanzó en algunos aspectos de asociatividad territorial, no logró tocar la estructura medular del ordenamiento.
Sin embargo esta Ley y los planes de desarrollo nacional de los gobiernos Santos adoptaron una herramienta de planeación y articulación de las apuestas de desarrollo nacional, regional y local traída de la experiencia francesa, que allí se llamó Contratos territorio-región, y que para el ámbito colombiano se denominó Contratos Plan.
Una especie de contractualización del desarrollo entre los diversos niveles de gobierno que permite armonizar en términos programáticos, financieros e institucionales los compromisos de cada orden en materia de desarrollo regional.
Los Contratos Plan se han venido implementando con éxito en siete territorios -Atrato-Gran Darién, Norte del Cauca, Sur del Tolima, Arauca, Nariño, Boyacá y Santander- y han logrado movilizar inversiones por más de 10 billones de pesos.
Como fase inicial de la herramienta, estas iniciativas permitieron afinar muchos aspectos del mecanismo, especialmente su proceso de construcción, la priorización y concentración en sectores estratégicos y la confluencia programática y de compromisos de las entidades participantes.
En una nueva situación como el posconflicto, se debe echar mano de estos recursos para vencer los problemas que el actual ordenamiento territorial no ha logrado solucionar. La segunda etapa está orientada a convertirse en la herramienta idónea para la territorialización de la inversión en el Posconflicto.
La paz va más allá de los acuerdos. Una sociedad en paz debe convertirse en el horizonte que permita la transformación institucional del Estado, para evitar que la rigidez de la planeación y la falta de versatilidad del orden territorial nos lleven nuevamente a buscar una solución violenta a la falta de institucionalidad pública en los territorios.
Santos Alonso Beltrán Beltrán,
Gerente Nacional Contratos Plan del DNP.
