En el ámbito macroeconómico, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 propuesto por el gobierno del presidente Duque busca acelerar el crecimiento económico, siguiendo una senda de expansión gradual. En tanto que el Fondo Monetario Internacional (FMI) pronostica un crecimiento anual promedio de 3.3%, el Plan prevé una combinación de “eventos y medidas de política pública que conllevarán a elevar el crecimiento [promedio] de 3.3% a 4.1% en los próximos cuatro años”. Llama la atención que, a diferencia de varios de sus congéneres del pasado, esta vez el Plan adopta metas de nivel agregado de empleo. El gobierno se compromete a “acatar la regla fiscal” y espera que ello coadyuve al logro de las metas macroeconómicas.
La dimensión macroeconómica del Plan de Desarrollo suscita varias observaciones, pero una de especial importancia es que está pensada mayormente para escenarios futuros favorables, predefinidos, no tanto para operar en condiciones de incertidumbre o para responder a perturbaciones y choques adversos.
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BEMOLES DE LAS METAS
Las metas de crecimiento económico anual del Plan están fijadas en términos puntuales (4.2% en 2021, en gracia de ejemplo), en contraste con lo que ocurre con las metas de inflación del Banco de la República, establecidas en forma de metas rango, en la actualidad entre 2 y 4 por ciento. Si, digamos, el crecimiento económico del 2021 no fuera 4.2% como lo proyecta el Plan, ¿qué sucedería? ¿Se instauraría una nueva política fiscal, una nueva política macroeconómica?
Un evento crítico que elevaría el crecimiento por encima del crecimiento potencial sería “un boom petrolero”, bajo el supuesto de “un precio promedio del petróleo de USD$75 durante el período 2018-2022”. Pero ¿por qué edificar el Plan de Desarrollo solo para encarar un boom petrolero internacional, una contingencia sobre la cual el gobierno no ejerce control alguno o influye apenas de manera marginal? ¿Y si el precio promedio del petróleo resulta ser sustancialmente menor o mayor?
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PERSPECTIVAS INTERNACIONALES
Hay optimismo en el Plan de Desarrollo sobre las perspectivas de la economía mundial: “La economía mundial se encuentra en la fase expansiva del ciclo, la cual se extenderá hasta después de 2020”. Pero ¿qué pasaría si las condiciones económicas externas resultan ser desfavorables? El Plan no contempla esta eventualidad.
Las expectativas sobre el desempeño económico global y regional parecen haberse ido deteriorando y un número creciente de analistas cree que las condiciones están dadas para la ocurrencia próxima de una recesión global.
Más allá de si esos vaticinios se cumplen o no, el punto a resaltar es que el Plan de Desarrollo no debería edificarse solo para surcar escenarios favorables. Tendría que pensarse también para encarar los efectos adversos sobre la economía colombiana de una eventual recesión global o regional, ligada a factores como la guerra comercial entre EE.UU. y China, una nueva crisis económica europea o el colapso de la economía venezolana.
POLÍTICAS PROPULSORAS
Del crecimiento económico adicional que, con respecto a los pronósticos del FMI, el gobierno aspira a alcanzar, la cuarta parte es atribuible a eventos virtualmente fuera del control del gobierno (p.e., boom petrolero). El resto obedecería a políticas gubernamentales.
En la agroindustria, el Plan propende por aumentos de la productividad de 7.5% anual promedio. Este “choque de productividad” sectorial contrasta con lo ocurrido con la productividad factorial del conjunto de la economía, que, según el documento, habría realizado “un aporte nulo al crecimiento económico del país entre el 2000 y el 2016”. Así, aunque promisorios, los planes de promoción de la agroindustria pueden padecer de exitomanía.
El impulso a la llamada economía naranja parece consistir en buena parte en el otorgamiento de incentivos tributarios. De hecho, la Ley de financiamiento de 2018 declaró exentas del impuesto sobre la renta por un periodo de siete años a empresas constituidas antes de 2022 que realicen actividades ‘naranja’, entre ellas la edición de programas de informática, la fabricación de joyas, las artes plásticas y visuales, los espectáculos y el turismo. Aparte de que la determinación de los proyectos beneficiarios de la exención es discrecional y se presta para el cabildeo, es cuestionable la justificación de la exención (¿por qué esas actividades y no otras?), es difícil monitorear o verificar el cumplimiento de requisitos para ser beneficiario y es incierta o dudosa la magnitud del efecto de los incentivos sobre la inversión ‘naranja’.
Luce creíble el efecto propulsor del crecimiento económico de los planes de infraestructura, en particular de las carreteras 4G, no así el efecto atribuido a la agilización de trámites y la facilidad para realizar negocios. Según el indicador Doing Business utilizado en el Plan de Desarrollo como medida del clima de los negocios, nuestro país figuraría entre los de mayor carga tributaria sobre las utilidades empresariales en el mundo. La llamada tasa de impuestos total ascendería en Colombia a casi 70% de las utilidades empresariales. Pero esa estimación no se deriva de datos sobre el recaudo efectivo ni sobre las utilizadas observadas, sino que es un ejercicio hipotético de un grupo de expertos seleccionados, suponiendo que no hay evasión ni traslación impositivas.
A pesar de que lucen conformistas, es loable que el Plan de Desarrollo propuesto por la administración actual fije en forma expresa metas de reducción de la tasa de desempleo. Se trata de un proceder inusual en nuestro medio. En el escenario base del Plan, la tasa de desempleo rondaría el 9,4%, pero la meta es que se reduzca al 7,9%. No obstante, cabe preguntarse si la austeridad fiscal anunciada es consistente con las metas de nivel de empleo y crecimiento económico. Por sus probables efectos adversos sobre los niveles de empleo e ingreso de los hogares, no lo parece. Para complicar las cosas, la política fiscal es contradictoria: de materializarse una caída de los recaudos tributarios a raíz de la Ley de financiamiento de 2018, el déficit aumentaría y el cumplimiento de las metas de la regla fiscal quedaría en entredicho.
Jorge Armando Rodríguez
Universidad Nacional de Colombia
Centro de Investigaciones para el Desarrollo
