La credibilidad en las autoridades es un ingrediente esencial en la política económica. En ese sentido, la publicación del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), a mediados de cada año, es una auténtica prueba de fuego para los hacedores de la política fiscal.
En años anteriores -en particular durante la fase más aguda del choque petrolero- el MFMP fue recibido con recelo por parte de los tenedores de deuda pública. Esta desconfianza radicaba en que los supuestos macroeconómicos que soportaban las perspectivas fiscales eran, a juicio de muchos observadores, poco realistas.
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Por lo tanto, el hecho de que los supuestos macro y las cifras fiscales para este y el próximo año contenidos en el último MFMP sean razonables y consistentes es un avance digno de reconocimiento.
No obstante, al escudriñar los escenarios de mediano plazo, aparece un tema que, por lo general, solo preocupa a los expertos, pero que puede afectar de un modo significativo el manejo fiscal en los próximos años. Se trata de la proyección de la brecha de producto y el déficit contracíclico que de esta se desprende.
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Para ahondar en este tema, vale la pena recordar que uno de los elementos clave de la regla fiscal colombiana es que las metas de déficit están definidas sobre el balance total del Gobierno Nacional. Este corresponde al balance estructural ajustado por el efecto del ciclo económico y la actividad minero-energética. De esta manera, la regla permite a las autoridades amortiguar el efecto negativo generado por los choques que alejan a la economía de su comportamiento usual.
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El ciclo económico se incorpora en la regla a partir de la noción de la brecha de producto, que corresponde a la diferencia entre el producto observado y el potencial. Cuando la economía crece por debajo de su tasa potencial esta brecha tiende a volverse negativa, lo cual afecta el recaudo tributario. En tales circunstancias, la regla permite que exista un déficit mayor al estructural. De esta forma, se mitiga el impacto contractivo de las políticas de austeridad.
Como es sabido, la caída de los precios del petróleo entre 2014 y 2016 afectó el ritmo de la actividad económica y la capacidad productiva del país. Como re sultado, se produjo una brecha de producto negativa que, según el último MFMP, alcanzará su nivel más pronunciado en 2019. Además, de acuerdo con el documento, la brecha se irá corrigiendo paulatinamente, pero se mantendrá por debajo de cero hasta 2025.
De hecho, si tomamos las ediciones previas del MFMP encontramos que, para las autoridades, la fase de brecha negativa por la que estamos atravesando empezó en 2013. Según esta versión oficial, será entonces el periodo de brecha negativa más prolongado en la historia del país. Como resultado de lo anterior, el Gobierno Nacional tendrá la posibilidad de contar con un déficit por ciclo económico que se incrementará de 0,5% del PIB este año a 0,6% del PIB en 2019 y 2020. Pese a que en los años siguientes este componente se moderará, este déficit seguirá operando hasta 2025. En otras palabras, la proyección de la brecha de producto permitirá a las autoridades diferir en la friolera de una década el ajuste fiscal motivado por el choque petrolero.
La situación expuesta acusa el déficit de realismo que hemos descrito atrás. De acuerdo con nuestras estimaciones, este periodo de brecha negativa tendrá una duración de 5 años, justo por encima de su promedio histórico. De hecho, calculamos que ya para 2021 la brecha de producto llegará a terreno neutral. Si así fuera, las autoridades no tendrían sustento para aplazar el ajuste fiscal más allá de este punto.
Si en efecto se materializa la recuperación económica que prevemos, el Gobierno podría entonces enfrentarse a un escenario en el que rápidamente desaparecería el margen de déficit cíclico. Lo que vendría a continuación sería la necesidad de apurar el ajuste faltante. Como resultado, terminaríamos en una situación irónica: el repunte de la economía traería como efecto colateral una mayor austeridad fiscal.
Otro escenario posible y también retador es que de aquí a 2025 ocurrieran nuevos choques que afecten el desempeño de la economía, y que justifiquen un mayor déficit cíclico. Así, se deterioraría de nuevo el balance y se aumentaría el saldo de la deuda del Gobierno Nacional, y a pesar de ello se seguiría cumpliendo con la regla fiscal. En tales circunstancias, la confianza de inversionistas en el manejo de las finanzas públicas terminaría lesionada.
Todo esto deja una lección importante. No obstante que la regla fiscal ha sido una herramienta invaluable para fortalecer la política fiscal, varios de sus elementos ameritan una revisión. El manejo del ciclo económico debería estar en el tope de dicha lista. Las metas de déficit deberían depender menos de variables que, como la brecha de producto, no tienen una medición exacta ni única.
Además, la flexibilidad otorgada por el déficit cíclico debería ser administrada con moderación. Como ya vimos, una dosis muy alta puede exponer a la política fiscal a situaciones indeseables en el futuro, y en última instancia minar la credibilidad de los agentes en ella.
En una columna publicada en febrero, el nuevo ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, expresó la necesidad de fortalecer la regla fiscal. Qué bueno sería que dentro de los aspectos a mejorar se incluya el de la brecha de producto. Esto conduciría, sin lugar a dudas, a una política fiscal más creíble.
Juan Pablo Espinosa
Director de Investigaciones Económicas Grupo Bancolombia
