Los subsidios para los usuarios de energía eléctrica de los estratos 1, 2 y 3 son un mecanismo de redistribución de ingreso mediante el cual el Estado les subsidia las tarifas hasta un nivel de consumo llamado de subsistencia, en otras palabras, el consumo mínimo necesario de una familia para satisfacer sus necesidades básicas, esto es, 173 kWh/mes para climas cálidos y 130 kWh/mes para templados y fríos, en un porcentaje de la tarifa que puede ser hasta del 60%, 50% y 15% para los estratos 1, 2 y 3, respectivamente.
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Conforme a la ley, los subsidios se financian con las contribuciones o impuestos que pagan los usuarios comerciales y residenciales de los estratos 5 y 6, que equivalen al 20% de su facturación, y con recursos del Presupuesto General de la Nación-PGN, en caso que dichas contribuciones no logren cubrir los subsidios, como de hecho sucede hoy.
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Hasta 2011 se contó con una fuente de financiación adicional que era la contribución que pagaban los usuarios industriales, también del 20%. En la reforma tributaria de 2010, Ley 1430, se desmontó esta contribución, con el compromiso del Gobierno Nacional de apropiar y pagar anualmente los recursos de subsidios, tal como se estableció en el Artículo 42 de dicha ley: “El Gobierno apropiará en el Presupuesto General de la Nación, anualmente, los recursos presupuestales necesarios en su totalidad para pagar en forma oportuna y en primer orden los subsidios de los estratos 1, 2 y 3, para los usuarios de energía eléctrica. En ningún caso se podrá disminuir la apropiación de los recursos destinados a los subsidios”.
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Para 2018, el costo total de los subsidios para energía eléctrica para usuarios atendidos por las empresas afiliadas en Asocodis se acerca a $3,1 billones y las contribuciones a $1,3 billones, con lo cual se llega a un déficit aproximado de $1,8 billones, que debe ser cubierto por el PGN del año entrante. Este déficit representa cerca del 50% del ebitda y del 100% de la utilidad neta de todas las empresas prestadoras del servicio. Así mismo, el 43% del déficit es para la costa Caribe, suma fundamental para dar solución estructural al problema de prestación del servicio de energía en esa región del país.
Operativamente, las empresas prestadoras del servicio, comúnmente conocidas como electrificadoras, sólo deben servir como un vehículo para la aplicación del subsidio del Estado a los usuarios, pero en la práctica han venido financiando el déficit de los subsidios y posteriormente el Gobierno Nacional les paga.
En el proyecto de ley del PGN 2018, recientemente presentado por el Gobierno Nacional ante el Congreso de la República, se incluyeron recursos para subsidios eléctricos por un valor cercano a $650 mil millones, suma que no alcanza siquiera a cubrir el déficit de los subsidios del 2017. La suma propuesta representa casi una tercera parte de los subsidios apropiados en años anteriores.
Así las cosas, no habría recursos para financiar una parte del déficit de 2017 y la totalidad de 2018, lo que podría derivar en incrementos tarifarios acumulados del 70% para los usuarios del estrato 1, del 50% para el estrato 2, y desmejoras en la calidad del servicio, afectaciones en la viabilidad de las empresas, o incluso racionamientos de energía por limitaciones de suministro, entre otros. En suma, un riesgo sistémico que podría llevar al sector eléctrico colombiano al colapso.
Considerando que el esquema actual de subsidios tiene grandes dificultades de focalización, como lo ha señalado recientemente el Departamento Nacional de Planeación, con una inadecuada asignación basada exclusivamente en la estratificación, y de financiación que lo hacen insostenible fiscalmente, es fundamental realizar una reforma estructural a dicho esquema para hacerlo viable y equitativo a largo plazo. Pero mientras ello no se realice, no pueden quedar desfinanciados los subsidios en el corto plazo, ya que sin estos recursos, no habría alternativa distinta a incrementar tarifas de manera inmediata, con los impactos sociales que ello representaría para cerca de 10 millones de usuarios, aproximadamente 40 millones de colombianos.
En este contexto, para el largo plazo vemos en la dirección adecuada la iniciativa legislativa del proyecto de ley 186 del 2016 Senado, pues busca homogeneizar los criterios de aplicación de todos los subsidios a nivel nacional y solucionar problemas de focalización teniendo en cuenta los niveles de ingreso de la población asociándolos con el Sisbén, máxime si vemos que los subsidios que otorga el Estado hoy cuestan alrededor de $70 billones, cerca del 9% del PIB, en una coyuntura de estrechez fiscal.
De aprobarse esta iniciativa, su reglamentación e implementación tomará tiempo y mientras tanto también se requieren de manera simultánea soluciones a corto plazo en la vía de las soluciones estructurales y sostenibles a largo plazo.
Por ello, más allá de esta solución de largo aliento, necesaria cuanto antes con transición y gradualidad, se requiere apropiar inmediatamente en el PGN de 2018 los recursos necesarios para cubrir el déficit de los años 2017 y 2018, y medidas tales como la revisión del subsidio a los usuarios del estrato 3 que a propósito no existe en la prestación del servicio para gas natural, revisión de los subsidios por encima de los niveles establecidos en las leyes 142 y 143 de 1994, asociar los subsidios a una política de uso eficiente y racional de energía, considerar vigencias futuras, y utilizar recursos de las regalías, entre otros. Estas propuestas han sido presentadas al Gobierno Nacional y al Congreso de la República por los gremios del sector, y es fundamental en este momento adoptar estas medidas con la aprobación del PGN del 2018.
El esquema de subsidios y su financiación es un tema de política pública que debe definirse por parte del Gobierno Nacional y el Congreso de la República, y con los proyectos de ley 186 y del PGN 2018 tienen la palabra para adoptar las soluciones de corto y largo plazo que tanto los usuarios como el sector eléctrico requieren, y evitar el deja vú que anualmente padecemos usuarios, empresas y gremios del sector.
José Camilo Manzur,
director Ejecutivo de la Asociación Colombiana de Energía Eléctrica (Asocodis)
